TODA IMPROBIDADE CAUSA INELEGIBILIDADE
Por Vilson Nery*
Com
a deflagração do processo eleitoral de 2014, que - a rigor – se
registra em 05 de outubro de 2013, um ano antes das Eleições Gerais de
2014 em primeiro turno, momento em que os futuros candidatos (em regra)
devem obter filiação partidária e domicílio eleitoral (excepcionados os
magistrados e militares, vide Consulta 3364/2012, TSE), renovam-se os
ataques à Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar nº 135/2010).
A
citada norma, que atende não somente a um desejo evidenciado pelo
legislador constituinte originário (art. 14, parágrafo 9º da
Constituição Federal), mas que também foi a opção política materializada
pela assinatura de quatro milhões de brasileiros ao Projeto de Lei de
Iniciativa Popular nº 518/2009, já sofreu toda a sorte de ataques e
talvez seja uma das normas mais questionadas nos últimos tempos.
Primeiro, foi afastada a argumentação de que a lei seria inconstitucional.
Em
pouco tempo essa fase foi vencida, na medida em que o Supremo Tribunal
Federal (STF) concluiu a análise e votação conjunta das Ações
Declaratórias de Constitucionalidade (ADC 29 e 30) e da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI 4578) que tratavam da aplicabilidade da Lei
Complementar 135/2010.
Por
maioria de votos, prevaleceu o entendimento em favor da
constitucionalidade da norma, que já começou a ser aplicada nas eleições
municipais de 2012, inclusive alcançando fatos ocorridos antes de sua
vigência (mediou efeitos de condenações anteriores).
Como
se sabe, a LC 135/10 deu nova redação à Lei Complementar 64/90 que
trata do regime das inelegibilidades, instituiu novas hipóteses legais
destinadas à proteção da probidade e moralidade administrativas no
exercício do mandato, nos termos do dispositivo constitucional antes
mencionado (parágrafo 9º, art. 14 CF/88).
E o que veiculam os novos ataques à Lei da Ficha Limpa?
O
enfoque atual é que a Lei da Ficha Limpa exigiria três requisitos às
condenações de improbidade proferidas por órgãos colegiados, quais
sejam: que o candidato tenha sido condenado por improbidade e tenha os
direitos políticos suspensos; que o ato seja doloso e que haja danos ao
erário.
Vamos por partes.
Primeiro
vamos à redação da norma a que se deseja dar interpretação extensiva, o
artigo 1º letra “l” da Lei Complementar nº 64/1990. Diz a citada alínea
que são inelegíveis “os que forem condenados à suspensão dos direitos
políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão
judicial colegiado, por ato doloso de improbidade administrativa que
importe lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito, desde a
condenação ou o trânsito em julgado até o transcurso do prazo de 8
(oito) anos após o cumprimento da pena.”.
Em
palavras simples, é inelegível pelo prazo de oito anos aquele candidato
que tenha sido condenado por improbidade, decisão essa proferida por
órgão colegiado. Entre as duas alternativas de inelegibilidade, “com
trânsito em julgado” e “decisão colegiada” há um conectivo “ou”.
Portanto incide tanto sobre as hipóteses de trânsito em julgado ou sobre
uma condenação judicial colegiada imposta ao candidato.
O
demais é adereço. Suspensão de direitos políticos, obrigação de reparar
a lesão ao erário e declaração de enriquecimento sem causa são
conteúdos, em regra, de toda condenação por ato de improbidade
administrativa.
Agora
a interpretação da norma, começando pelas regras básicas de
hermenêutica, tendo como partida o disposto na Lei de introdução às
normas do Direito Brasileiro (antiga Lei de introdução ao Código Civil -
LICC) que dispõe em em artigo 5º: “Na aplicação da lei, o juiz atenderá
aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem comum”.
A
regra de interpretação trazida pela norma civil se destina ao juiz
aplicador da lei no caso concreto (decisões e julgamentos), mas há
outros princípios e postulados, estes aplicáveis ao próprio legislador,
que merecem atenta observância.
Em
sede de interpretação das leis, podemos dividir a matéria quanto aos
órgãos de que é emanada, quanto à maneira (técnica), e quanto ao
resultado ou efeito. Em relação aos órgãos, temos que a interpretação é
“autêntica” quando produzida pelo próprio legislador. Pode ser ainda
“judicial” quando feita por juízes ou tribunais, distinguindo-se da
anterior (autêntica) por não ter caráter obrigatório ou cogente. E
tem-se ainda a interpretação “doutrinária” realizada por escritores e
demais estudiosos da matéria.
Quanto
à técnica de interpretação (processo, método, etc.) pode se resumir aos
seguintes meios: gramatical (ou literal), lógico (ou científico),
sistemático e histórico.
O
método “gramatical” consiste na apuração da significação exata das
palavras e da linguagem, uma análise do texto. Já com o uso do método
“lógico” (ou científico) o intérprete ingressa nos meandros da mecânica
social, na história da formação da lei e da evolução do Direito.
E
por fim a interpretação de maneira “sistemática” analisa a lei
atendo-se ao fato de que o direito é organizado em princípios
informadores e hierárquicos, que subordinam as leis em um conjunto
harmônico. Então, para que sejam as leis por esse modo interpretadas, há
que se examinar a sua relação com as demais leis que integram o
ordenamento jurídico, ou o sistema.
Então,
se concordássemos com as novas críticas à Lei da Ficha Limpa poderíamos
concluir que a norma exigiria determinados requisitos negativos novos,
declarados na condenação, para que pudesse impor a inelegibilidade ao
candidato que sofreu sanção.
Cremos que os críticos se equivocam.
Primeiro,
vamos à Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) que descreve
as modalidades de improbidade (artigos 9º, 10 e 11), sendo elas o
enriquecimento ilícito, o prejuízo ao erário e a inobservância de
princípios da administração pública.
O
doutrinador Mauro Roberto Gomes de Mattos, na obra “O limite da
improbidade administrativa”, publicado pela Editora América Jurídica
(2006), colhe da história (interpretação lógica) que na Exposição de
Motivos ao Projeto de Lei nº 1.446/91 o então Ministro da Justiça Jarbas
Passarinho declarara que “o combate à corrupção era necessário, pois se
trata de ‘uma das maiores mazelas que, infelizmente, ainda afligem o
país’”.
E
diz mais o doutrinador: “A Lei de Improbidade veio à superfície com a
finalidade de combater atos que afetem a moralidade e maltratem a coisa
pública”. Comentou que a lei possui comandos em aberto, se assemelhando a
uma norma penal em branco.
Portanto,
a Lei de Improbidade não exige diversas qualidades à mesma
conduta/comportamento (dano, enriquecimento e dolo) e a interpretação
doutrinária a tem como uma norma em aberto.
Deste
modo não se deve exigir que a Lei da Ficha Limpa reclame alguns
pressupostos para a sua eficácia no caso concreto (inovar indevidamente
na ordem jurídica), no caso exigir mais que uma condenação por
improbidade com trânsito em julgado ou decidida por órgão colegiado.
Quanto
aos efeitos da improbidade, para fins eleitorais e adotando a
interpretação sistêmica, bem valiosa a lição de Marlon Reis em “Direito
Eleitoral brasileiro” (editora Alumnus, 2012): “O administrador que não
cumpre com seus deveres não pode ser considerado negligente, mas
praticante de omissão dolosa. Toda improbidade produz, por outro lado,
lesão ao patrimônio público, que não pode ser reduzido ao plano
material. Também integra esse conceito o patrimônio moral da
Administração Pública, o qual sempre será afetado sempre que alguém
faltar com os deveres constitucional e legalmente impostos aos
gestores”.
Conclui-se
que não existe ato de improbidade que possa ser praticado culposamente,
mesmo porque o artigo 5ª da Lei de Improbidade Administrativa diz que
sempre haverá a obrigação de reparar o prejuízo, reconhecendo, por via
transversa, que toda improbidade gera danos ao erário.
Ademais, a Constituição Federal (art. 14,
inc. 9º) previu outras hipóteses de inelegibilidade, que esse
complemento foi a inovação da Lei Complementar nº 135, prevendo que a
condenação emanada de um órgão colegiado, causa inelegibilidade.
Pela
inteligência da Lei de Improbidade Administrativa, uma “norma em
aberto”, toda improbidade causa dano (material ou extrapatrimonial) ao
erário, e que não existe a necessidade de declarar a existência do dolo
(elemento volitivo) naquele ato punido.
Assim,
no plano hermenêutico, a interpretação literal nos permite compreender
que a condenação por improbidade já carrega a conversão de vontade do
agente e um dano provocado. Sistematicamente desde o ano de 1.988, por
meio da Assembleia Constituinte, reclama-se urgência no respeito à
probidade na Administração Pública (art. 37 caput c/c art. 14, §
9º) e nos sentidos histórico e lógico pode-se concluir que a Lei da
Ficha Limpa teria atuação “preventiva” para a ocorrência da improbidade,
obstruindo temporariamente (por oito anos) o candidato ímprobo.
Exigir
que, nas condenações emanadas por órgãos colegiados, nos processos que
tratam de ato de improbidade, o tribunal declare que a conduta foi
dolosa, avançaria na seara específica do Direito Penal, se
caracterizando em julgamento “extra petita”. Por outro lado, ocorrido o
ato ímprobo, o dano (moral, material) é decorrência lógica do fato
jurídico.
Vilson
Nery é advogado em Cuiabá, Especialista em Direito Público, Auditoria
Governamental, membro do MCCE e da Comissão de Direito Eleitoral da
OAB/MT.
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